對話動機
10月29日，十八屆五中全會閉幕，隨后會議公報全文發(fā)布。公報中亮點紛呈，其中作為五大發(fā)展理念之一的“綠色發(fā)展”受到普遍關(guān)注，生態(tài)文明首次列入十大目標，“美麗中國”首次寫入規(guī)劃。
綠色發(fā)展是永恒話題，環(huán)境質(zhì)量受大眾關(guān)注。無論是全面建成小康社會新目標要求中的“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”，還是綠色發(fā)展部分的“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”，新提法、新表達都讓人眼前一亮。
在這樣的大背景之下，環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法成為十八大以來，我國第四個引入“省以下垂直管理”的領域。
什么樣的環(huán)境保護制度能撐得住公報中的“最嚴格”三字？環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理，能否有效避免目前存在的地方干預監(jiān)測數(shù)據(jù)，并加強對地方的環(huán)保責任追究？記者與北京大學法學院博士生導師、北大資源能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁展開了對話。
對話人
北大資源能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁
口頭化標語化走向制度建設
記者：最近一段時間，生態(tài)文明領域的文件連續(xù)出臺。今年5月和9月，中共中央、國務院先后出臺《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確了當前和今后一個時期全國生態(tài)文明建設的總體要求、主要目標和重點任務，為生態(tài)文明建設搭建起基礎性制度框架，成為加快推進生態(tài)文明建設的綱領性文件和生態(tài)文明體制改革的頂層設計。 汪勁：上述兩個文件是中央在十八屆五中全會前關(guān)于生態(tài)文明建設的一系列舉措之一，其中透出這樣一種態(tài)度，關(guān)于生態(tài)文明建設，我國不再是口頭上的政府政策，而要變成一種制度。
之所以會有這一連貫生態(tài)文明建設的動作，有以下幾大背景。
首先，生態(tài)文明建設本身是一個長期、逐步深入的過程，特別是十八屆三中全會以來，我們不斷強化環(huán)境保護和深化生態(tài)文明建設的具體措施。
“十二五”之前，生態(tài)文明建設僅停留在口號上。十八屆三中全會以來，生態(tài)文明建設強調(diào)“五位一體”，不再把環(huán)境保護作為獨立于經(jīng)濟、文化的單獨問題，而是把生態(tài)問題與經(jīng)濟、文化、社會等方面關(guān)聯(lián)在一起，這是認識上的重大轉(zhuǎn)變。
第二，加強生態(tài)文明建設也是全面建成小康社會的要求。中央提出的“四個全面”中的“全面實現(xiàn)小康社會”，不光是生活富足，還有精神、生活以及文化上的富足，這些需求就包括環(huán)境質(zhì)量的改善、自然資源的良好等。
另外，盡管我國經(jīng)濟面臨下行的危險，但不能單一關(guān)注GDP增速放緩。因為我們的經(jīng)濟總量比較大，能夠承受經(jīng)濟下行壓力。我們已經(jīng)進行經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”階段，這就面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的問題。但是對于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的認識問題，一些地方的認識存在不足。
實際上，三中全會以來，中央深化改革領導小組就從幾個領域不斷提出步驟、方法、措施、原則、方案等。
記者：在這樣的大背景之下，十八屆五中全會公報提出，加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，深入實施大氣、水、土壤防治行動計劃，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。如何理解這些提法？
汪勁：我國的生態(tài)文明的制度建設包括生態(tài)保護規(guī)劃、生態(tài)保護行動以及問責等，這其中還涉及相關(guān)體制、機制的順應和改變問題。包括五中全會公報在內(nèi)的這一系列的改變，都是在審視十八屆三中全會以后面臨的經(jīng)濟形勢和整個生態(tài)文明建設面臨的巨大壓力后，從長遠發(fā)展考慮，從而提出來的一些對策、步驟和措施。
此次十八屆五中全會公報之所以對環(huán)境治理作出如此重大的規(guī)定，并非權(quán)宜之策，而是隨著社會發(fā)展不斷深化，黨中央部署一步步推進生態(tài)文明建設的“顯在化”。以前是口頭化、標語化、宣傳化，逐漸形成現(xiàn)在制度的顯在化。
“最嚴格”制度下的立法與執(zhí)法
記者：我國對環(huán)境保護的重視從2002年就已正式提上日程，至今經(jīng)過了十幾年的發(fā)展。2013年9月，國家主席習近平在哈薩克斯坦發(fā)表演講時曾說，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”。
我國追求的不再是單純的“金山銀山”，而是能讓民眾“看得見山水，記得住鄉(xiāng)愁”的經(jīng)濟發(fā)展。黨的十七大提出了生態(tài)文明的理念，到了十八大以后，生態(tài)文明的理念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)文明戰(zhàn)略。此次五中全會公報，更是直接簡明扼要要求實行“最嚴格”的環(huán)境保護制度。
汪勁：從目前環(huán)保情況和公報內(nèi)容來看，這里的“最嚴格”主要是針對環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題提出的。
之所以提出要實行“最嚴格”的環(huán)保制度，并不是說我們目前沒有相對比較嚴格的制度。應該說，相應制度是有的。比如在污染防治領域，從規(guī)劃環(huán)評一直到項目建設，再到企業(yè)的生產(chǎn)活動、經(jīng)營活動等一系列環(huán)節(jié)，經(jīng)過30年，我國已經(jīng)形成了一系列的制度。但不可否認的是，一些制度仍存在問題，而且法律制度實施的有效性沒有得到保障。比如，針對污染防治方面存在的問題，新環(huán)保法給出了一個方向，規(guī)定的環(huán)境保護路徑、原則、方法是清晰的。但是，清晰的內(nèi)容在很多實際操作層面需要進行細化。
實行最嚴格的環(huán)保制度有兩個要求，一個是執(zhí)法嚴格，第二就是立法時所給出的執(zhí)法過程中法律適用的條件以及法律后果的嚴厲程度，要和“最嚴格”相聯(lián)系。
記者：在下一階段，“最嚴格”環(huán)保制度的目標是什么，可能是環(huán)保部門下一步應當重點考慮的。比如，公報中提到的大氣、水、土壤污染防治計劃都有年度安排、目標等，這些目標能否實現(xiàn)還有很多制約因素。
汪勁：實施最嚴格的環(huán)境保護制度，要面臨考核的政策和標準問題。
五中全會公報中提到大氣、水、土壤污染防治行動計劃，這些計劃實際上就是一種政策。它規(guī)定了一定時間內(nèi)的一個目標，但這些目標在一個階段后需要修正。
關(guān)于制約因素，比如立法是否能夠保證目標實施。所有的行動計劃是要通過手段來保障的，這些手段需要制度來提供，制度提供了一個好的手段還需要執(zhí)法人員能夠落實。同時，執(zhí)法的資金保障能不能到位也是制約因素。
另外一個因素，地方政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展。目前，地方政府對經(jīng)濟投資拉動的沖動一點都沒有減少，導致一些地方在環(huán)評中弄虛作假。
值得一提的是，在環(huán)境治理方面，是否以提高環(huán)境質(zhì)量為核心曾在修改大氣污染防治法過程中出現(xiàn)過爭議，最后通過了，在五中全會公報中又把這個確定下來。
正是在這樣的背景下，公報提出要實現(xiàn)省以下環(huán)境監(jiān)測的垂直領導。
垂直執(zhí)法將有效遏制地方干預
記者：實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，在此次公報全文中甚是引人關(guān)注。在當下，我國環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實行屬地化管理，由此帶來的諸多問題被社會各界所詬病。
環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局相關(guān)負責人曾公開表示，目前環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范的問題比較普遍。2012年，通過對20008份環(huán)境執(zhí)法檔案的稽查和5417家企業(yè)的現(xiàn)場驗證，發(fā)現(xiàn)42.6%的《污染源現(xiàn)場監(jiān)察記錄》存在記錄不規(guī)范問題，18.7%的記錄與企業(yè)污染源現(xiàn)場的歷史守法狀態(tài)不符，49.9%的行政處罰案卷調(diào)查取證材料存在證據(jù)不完整、不規(guī)范問題。
環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)測司司長羅毅也曾公開表示，環(huán)保工作的重點、難點、弱點問題都在縣一級，但縣級監(jiān)測開展得不夠，沒有覆蓋到廣大縣級地區(qū)，環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量的管理水平亟須大幅提升。
汪勁：作為環(huán)保體制上的重大改革，省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度有著自身的出臺背景。
首先是，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)法律地位不確定。盡管環(huán)保法中規(guī)定環(huán)保部門可以委托監(jiān)察機構(gòu)執(zhí)法，但是環(huán)境監(jiān)察在地方的地位仍不明確、不一致，環(huán)境監(jiān)察部門只是屬于環(huán)境保護諸多內(nèi)設部門中的一個。
此次公報中明確提出實行垂直管理，有兩重含義。一是中央認為，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)是有必要設立的；二是，從環(huán)境監(jiān)察總隊到最基層的大隊、中隊以及縣一級環(huán)境監(jiān)察隊伍，都要由省一級管轄，由此脫離地方政府和環(huán)保部門的領導。
原來，地方政府管環(huán)保部門，環(huán)保部門則既執(zhí)法又監(jiān)管環(huán)境監(jiān)察部門執(zhí)法。在一些地方，盡管環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法做出了很大的成績，但是也頂不住地方政府的壓力，比如監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假等，實際上并不是環(huán)保部門愿意如此，是地方政府的要求，環(huán)境監(jiān)察部門也沒有辦法。
此外，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型問題上，個別地方領導干部也是認識不足。比如，有些省區(qū)的環(huán)評由省里下放到地方以后，連續(xù)一下批了20多個火電站，這顯然是不可持續(xù)的。如果地方政府還是這樣的思路和觀念的話，與五中全會公報的精神將是格格不入的。
公報此次確定省以下垂直管理主要是想擺脫地方政府對環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法的干預，在一定程度上消除地方的因素。如果環(huán)保監(jiān)測歸環(huán)保部門管，環(huán)保部門又歸地方政府管，地方政府總不愿意看到環(huán)境監(jiān)測的數(shù)字“不好”。
記者：2015年7月28日，國務院辦公廳正式印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》，提出了5個要點，其中包括了全力支持國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)運行機制改革、扎實推進轄區(qū)內(nèi)監(jiān)測事權(quán)上收工作、進一步加強監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等若干建議。此次五中全會公報，涉及到人事制度的調(diào)整，應該是這一方案的實質(zhì)性延續(xù)。
汪勁：是這樣的。盡管環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理肯定還有利益關(guān)系需要理順，但是監(jiān)察部門執(zhí)法可以把環(huán)保部門的執(zhí)法中一半以上的權(quán)限都集中在監(jiān)察部門。
環(huán)保監(jiān)測的垂直是很有必要的。未來，涉及到國家重大環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的，國家有專門隊伍負責，一些末端的監(jiān)測則將全部放開由社會來負責。根據(jù)這一次調(diào)整的要求，此后市縣一級也就不再負責環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測了?！罢l考核，誰出錢，誰監(jiān)測”，國家考核省，省考核市。市縣有監(jiān)管企業(yè)的需求，這樣調(diào)整以后，市縣環(huán)保局主要就負責污染防治任務的分配了，企業(yè)和縣區(qū)干得如何，坐等省或者國家來監(jiān)測和考核。
環(huán)境監(jiān)測和事權(quán)的上收，長遠看來有利于減少屬地黨政機關(guān)的人為不當干預，從而提高數(shù)據(jù)的真實性、準確性，便于上級環(huán)保部門判斷地方環(huán)境質(zhì)量的變化。
這樣的好處，一是保證數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性；二是保證數(shù)據(jù)的真實性；三是，其他監(jiān)測由社會化機構(gòu)來承擔，環(huán)保部門可以在監(jiān)測方面通過改制，逐步減少監(jiān)測機構(gòu)的設立。
同時，環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理，監(jiān)察權(quán)也全部收歸省里，由省里來安排地方人員的執(zhí)法隊伍，這樣能夠更好地發(fā)現(xiàn)地方存在的問題，也便于對地方環(huán)保部門和領導的追責。
記者：重拳治污已經(jīng)成了全社會的共識。此次會議關(guān)于生態(tài)文明戰(zhàn)略思想和質(zhì)量總體改善戰(zhàn)略目標的確立，凸顯了環(huán)境保護在整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要地位，奠定了新階段環(huán)境保護工作的方向。環(huán)境污染治理已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面。
此次五中全會之后，針對公報提出的要求，從中央到地方勢必會做出一系列具體措施來落實公報內(nèi)容。
汪勁：目前亟待解決的問題是，厘清何謂“最嚴格的環(huán)保制度”。五中全會后，我們要從體制和機制問題上，對上述問題加以完善。
立法部門應當針對新修訂的環(huán)境保護法和十八屆五中全會提出的新要求，把“最嚴格的環(huán)境保護制度”落實到具體的大氣、水、土壤等各項環(huán)境保護立法過程中。
制度完善后，還要有良好的機制和體制。五中全會提出以提高環(huán)境質(zhì)量為核心目標的要求。那么，如何衡量環(huán)境質(zhì)量的改善、如何修正環(huán)境評估的標準，如何運用技術(shù)手段和制度措施保障標準的實現(xiàn)，這些都需要一個良好的體制和機制。要加大激勵機制，以及財政稅收的優(yōu)惠和獎勵機制。
總體來說，從制度上，要理順“最嚴格環(huán)保制度”的目標要求。體制上，則是理順省以下環(huán)保部門與監(jiān)察、監(jiān)測機構(gòu)的職責關(guān)系，才能把環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理落實到位。
