7月1日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議提出，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)肅追責(zé)。

　　筆者了解到，7月1日起實(shí)施的新修訂的《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》（下稱“新《條例》”）也將“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”和“責(zé)任終身追究制”首次納入地方環(huán)保法規(guī)。

　　除此之外，從啟動(dòng)到審議通過(guò)歷經(jīng)5年的新《條例》粵味十足，結(jié)合廣東實(shí)際進(jìn)行了創(chuàng)新，比如實(shí)施“雙罰制”，對(duì)違法排污造成環(huán)境事件的除了罰企業(yè)，還處罰主要負(fù)責(zé)人，首次把設(shè)置跨區(qū)域?qū)徟鷻C(jī)構(gòu)、多項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策納入地方法規(guī)，并增加按日計(jì)罰的種類，等等。

　　作為新《環(huán)保法》施行后全國(guó)首部與之配套的環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)，新《條例》將給我省生態(tài)環(huán)保與打擊環(huán)境違法帶來(lái)哪些變化？筆者為此采訪了省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人以及參與修法的專家。

　　嚴(yán)懲違法行為

　　按日計(jì)罰增加5種情形

　　一些“未批先建”的違法者想依靠既成事實(shí)，罰款數(shù)額又不高，而成為老賴的情況將大為減少

　　為破解“守法成本高、違法成本低”，按日計(jì)罰是新《環(huán)保法》的亮點(diǎn)之一?！岸c新《環(huán)保法》中只提出了違法排污可按日計(jì)罰的條文相比，新《條例》增加了5種情形，力度更大?！睆V東省環(huán)保廳法規(guī)處參與新《條例》修訂的鄒宇告訴筆者。

　　據(jù)悉，為了銜接新《環(huán)保法》，新《條例》在2012年即將頒布時(shí)一度按下暫停鍵“回爐修改”，并最終歷經(jīng)三審在今年初通過(guò)。

　　根據(jù)新《環(huán)保法》“授權(quán)”：地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。對(duì)此，廣東在新《條例》中增加的按日連續(xù)處罰行為的種類，包括：未經(jīng)批準(zhǔn)擅自拆除、閑置防治污染設(shè)施，重點(diǎn)排污單位不公開或者不如實(shí)公開環(huán)境信息，污染物集中處理單位不正常運(yùn)行或者未經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門同意停止運(yùn)行污染物集中處理設(shè)施，建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件或者環(huán)評(píng)文件未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開工建設(shè)以及法律法規(guī)規(guī)定的其他行為等。

　　對(duì)于環(huán)保部門來(lái)說(shuō)，如果責(zé)令停止或者改正上述違法行為，但企事業(yè)單位仍拒不停止或改正的，可以按照原罰款數(shù)額按日連續(xù)處罰。

　　特別是倒數(shù)第二種情況下，這意味著，一些“未批先建”的違法者想依靠既成事實(shí)，罰款數(shù)額又不高，而成為老賴的情況將大為減少。“環(huán)保部門今后除了可以責(zé)令其恢復(fù)原狀，還可以通過(guò)按日計(jì)罰將其罰到‘肉痛’。計(jì)罰日從自責(zé)令停止或者改正的次日起開始計(jì)算?！笔…h(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

　　除了按日計(jì)罰，《條例》對(duì)環(huán)境污染的重罰并進(jìn)行了量化亦值得關(guān)注。對(duì)一些直接損失難以認(rèn)定的，照樣可罰。

　　新《條例》明確，對(duì)違法排污造成環(huán)境事件的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，如造成重大或者特大環(huán)境事件的，按照直接損失的30%處以罰款，并可以報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)責(zé)令關(guān)閉。新《條例》還規(guī)定，直接損失無(wú)法認(rèn)定時(shí)，對(duì)造成重大環(huán)境事件的處100萬(wàn)元罰款，對(duì)造成特大環(huán)境事件的處300萬(wàn)元罰款。

　　為了與新《環(huán)保法》銜接，新《條例》還新增了依法查封、扣押排污者違法排放污染物的設(shè)施等8條監(jiān)管責(zé)任規(guī)定。

　　引入市場(chǎng)機(jī)制

　　環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策首入地方法規(guī)

　　“經(jīng)濟(jì)政策的章節(jié)是新《條例》的一個(gè)亮點(diǎn)，也是首次專門辟一章節(jié)納入地方性法規(guī)中，同時(shí)也是審議過(guò)程中爭(zhēng)議最多的條款之一?！?BR>
　　除了罰款等行政手段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段也被新《條例》納入環(huán)境法治。

　　“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”—作為國(guó)內(nèi)試點(diǎn)多年的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一，環(huán)責(zé)險(xiǎn)首次進(jìn)入新《環(huán)保法》。而廣東的新《條例》則進(jìn)一步創(chuàng)新，專設(shè)一章共6條環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)和支持社會(huì)各界開展環(huán)境保護(hù)工作。

　　除了環(huán)責(zé)險(xiǎn)，包括排污權(quán)有償使用和交易制度、企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度等我省近年已經(jīng)試行的以市場(chǎng)手段促進(jìn)環(huán)保的創(chuàng)新制度，也寫進(jìn)新《條例》中。

　　為降低生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，特別是為了使污染事故受害人獲得及時(shí)、充分的賠償，《條例》第六十一條要求建立和實(shí)施環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)企業(yè)開發(fā)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。

　　“經(jīng)濟(jì)政策的章節(jié)是新《條例》的一個(gè)亮點(diǎn)，也是首次專門辟一章節(jié)納入地方性法規(guī)中，同時(shí)也是審議過(guò)程中爭(zhēng)議最多的條款之一?！编u宇介紹，以環(huán)責(zé)險(xiǎn)的條款為例，從一審到三審，被多次提出刪除，又保留，其原因是缺乏上位法的支持。目前的機(jī)動(dòng)車交強(qiáng)險(xiǎn)、船舶的油污染民事責(zé)任保險(xiǎn)都是由法律規(guī)定強(qiáng)制購(gòu)買的，但新《環(huán)保法》沒(méi)有強(qiáng)制企業(yè)購(gòu)買環(huán)責(zé)險(xiǎn)，不過(guò)，推行環(huán)責(zé)險(xiǎn)又是大勢(shì)所趨。

　　所以，新《條例》在環(huán)責(zé)險(xiǎn)的最后是如此表述—“在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)依法實(shí)行強(qiáng)制性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)?！痹趯?shí)行強(qiáng)制的前面加上了“依法”兩字。也就是說(shuō)，將來(lái)有法可依的時(shí)候會(huì)強(qiáng)制，目前則是從建立、完善機(jī)制入手，以鼓勵(lì)參與為主，希望能起到推動(dòng)作用。

　　對(duì)此，專家指出，從國(guó)家目前的大趨勢(shì)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)政策章節(jié)的相關(guān)條款都具有一定的前瞻性。假以時(shí)日國(guó)家出臺(tái)相關(guān)的法律時(shí)，經(jīng)濟(jì)政策章節(jié)中的條款就能馬上起效，因此其走在了時(shí)代的前面。

　　“《條例》還對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染物集中處理、生態(tài)激勵(lì)型財(cái)政機(jī)制、工程環(huán)境監(jiān)理等制度作出了規(guī)定，這些創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)，為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域全面深化改革提供了法律支撐?！笔…h(huán)保廳副廳長(zhǎng)李暉表示。例如，《條例》還規(guī)定對(duì)生態(tài)優(yōu)化區(qū)域?qū)嵭幸怨膭?lì)生態(tài)發(fā)展為基本導(dǎo)向的生態(tài)激勵(lì)型財(cái)政機(jī)制。

　　新《條例》要求運(yùn)用市場(chǎng)化的手段推動(dòng)節(jié)能減排工作，通過(guò)階梯式電價(jià)、水價(jià)，差別電價(jià)和懲罰性電價(jià)、脫硫電價(jià)和脫硝電價(jià)，以及排污權(quán)的有償使用和交易手段提升企事業(yè)單位節(jié)能減排的積極性。

　　嚴(yán)格責(zé)任追究

　　雙罰制與離任審計(jì)成利器

　　“這意味著政府決策或執(zhí)行失誤導(dǎo)致的環(huán)境損害問(wèn)題，不管事隔多久，都要追責(zé)，相關(guān)責(zé)任人要為錯(cuò)誤‘買單’?！?BR>
　　對(duì)于一些影響較大的環(huán)境事件，罰企業(yè)的錢或許對(duì)責(zé)任人自身影響不大，但新《條例》中的“雙罰制”可望改變這種被動(dòng)局面。

　　筆者了解到，所謂的“雙罰制”即是除對(duì)違法排污造成環(huán)境事件的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行處罰外，還規(guī)定了對(duì)主要負(fù)責(zé)人和負(fù)直接責(zé)任人員的相關(guān)處罰，對(duì)重特大環(huán)境事件最高處以個(gè)人上一年度從本單位取得收入的50%的罰款。

　　“對(duì)個(gè)體工商戶來(lái)說(shuō)，罰企業(yè)跟罰個(gè)人區(qū)別不大，但如果是國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位出現(xiàn)環(huán)境違法行為，‘雙罰制’對(duì)責(zé)任人的震懾力就凸顯了出來(lái)，會(huì)直接明顯影響其收入。”省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

　　企業(yè)要負(fù)起環(huán)保的主體責(zé)任，地方政府則需對(duì)區(qū)域的環(huán)境狀況負(fù)責(zé)。

　　對(duì)此，新《條例》將“離任審計(jì)”也寫進(jìn)地方法規(guī)，其規(guī)定本省實(shí)行環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，逐步開展和推行“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”和“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，落實(shí)任期及年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和任務(wù)。

　　“這意味著政府決策或執(zhí)行失誤導(dǎo)致的環(huán)境損害問(wèn)題，不管事隔多久，都要追責(zé)，相關(guān)責(zé)任人要為錯(cuò)誤‘買單’?！?BR>
　　此外，新《條例》還規(guī)定各級(jí)政府和相關(guān)部門如有發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為不予查處等10種行為之一，造成嚴(yán)重后果的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

　　筆者了解到，早在2013年年底，中組部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》就提出，對(duì)造成生態(tài)破壞的，已經(jīng)離任的也要追究責(zé)任。去年7月，由中紀(jì)委、中組部、審計(jì)署等七部門聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》明確提出要把“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”納入了對(duì)地方各級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容之中。

　　“事實(shí)上，廣東已經(jīng)開始對(duì)上述中央以及國(guó)務(wù)院有關(guān)精神、以及新《條例》付諸實(shí)踐并細(xì)化?！毕嚓P(guān)人士表示，省政府辦公廳在轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知時(shí)明確規(guī)定，各地政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)其執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策、落實(shí)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制等情況進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)。

　　打破區(qū)域藩籬

　　設(shè)立跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)

　　“建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度，設(shè)立跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，審理跨行政區(qū)劃環(huán)境污染案件。”

　　生態(tài)系統(tǒng)是不可分割的整體，水、空氣等環(huán)境因素具有流動(dòng)性，跨行政區(qū)劃的污染屢見(jiàn)不鮮，打破環(huán)保以鄰為壑的呼聲由來(lái)已久。

　　“建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度，設(shè)立跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，審理跨行政區(qū)劃環(huán)境污染案件?！毙隆稐l例》中第十九條的規(guī)定甫一出臺(tái)，就受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

　　“贊成54人，棄權(quán)8人，贊成人數(shù)已超過(guò)常委會(huì)組成人員半數(shù)，通過(guò)！”今年1月13日，廣東省十二屆人大常委會(huì)62名委員對(duì)新《條例》第十九條—“設(shè)立跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)”進(jìn)行單獨(dú)表決。這是廣東人大首次對(duì)重要條款進(jìn)行單獨(dú)表決，也創(chuàng)全國(guó)之先。

　　“這條規(guī)定能夠打破地方保護(hù)主義，對(duì)廣東省的環(huán)境保護(hù)工作和司法體制改革都有促進(jìn)意義?！睆V東省人大常委會(huì)法工委行政法規(guī)處負(fù)責(zé)人說(shuō)。

　　目前，廣東真正的環(huán)境污染案件數(shù)量仍不多，其中民事案件和行政案件占較大的比重。廣東省高院相關(guān)負(fù)責(zé)人在新《條例》宣貫會(huì)上介紹，珠三角的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，環(huán)境民事案件會(huì)比較多。以佛山為例，近三年來(lái)佛山的民事案件、環(huán)境資源類的民事案件767宗，刑事案件只有67宗。

　　針對(duì)廣東各地環(huán)境污染案件分布情況的區(qū)別，跨行政區(qū)劃審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置也必須有所區(qū)別。筆者從《條例》宣傳貫徹實(shí)施座談會(huì)上獲悉，對(duì)于涉及海洋資源的污染問(wèn)題，廣東將準(zhǔn)備借助廣東海事法院，設(shè)立專門的環(huán)境資源的審判機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)廣東整個(gè)海域所有的環(huán)境資源案件審理；其余的資源類案件及涉及非海面領(lǐng)域的資源類案件，將在粵東、粵西及珠三角這三個(gè)地方各指定一個(gè)中級(jí)法院來(lái)進(jìn)行集中管治。

　　“在這四個(gè)中級(jí)法院之下再指定四個(gè)基層法院，有一些案件可以指定他們作為一審案件來(lái)管轄，但同時(shí)在城區(qū)的一些人民法庭，也可以把他改造成專業(yè)的環(huán)境資源類法庭來(lái)進(jìn)行案件的審理?！痹撠?fù)責(zé)人說(shuō)，未來(lái)還將在省法院的機(jī)關(guān)設(shè)立一到兩個(gè)專門的合議庭來(lái)指導(dǎo)全省的這類案子的審理。

　　觀察

　　部分新規(guī)仍待細(xì)化

　　從2011年廣東省十一屆人大四次會(huì)議“1號(hào)議案”建議修訂舊《條例》，到從廣東省人大立項(xiàng)，廣東省環(huán)保廳調(diào)研、起草，到征求21個(gè)地級(jí)市和省直各部門的意見(jiàn)，再到廣東省政府相關(guān)部門再次征求意見(jiàn)并在常務(wù)會(huì)議上通過(guò)，然后送人大討論……每一次的審議都經(jīng)過(guò)復(fù)雜而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?。?jù)了解，新《條例》在修訂過(guò)程中經(jīng)歷了三次審議，而一般地方性法規(guī)通常是“兩審”而過(guò)。

　　新《條例》是各級(jí)人大、人民政府、環(huán)保以及其他相關(guān)部門智慧與汗水的匯聚，是無(wú)數(shù)個(gè)日以繼夜與激烈交鋒的結(jié)晶。今年是新《環(huán)保法》與新《條例》實(shí)施的元年，筆者從省環(huán)保廳了解到，全省將開展“環(huán)境法治年”活動(dòng)，加強(qiáng)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，出重拳、用重典、零容忍，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。

　　省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，在新《條例》實(shí)施過(guò)程中，將修訂完善環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。同時(shí)加強(qiáng)新《環(huán)保法》和新《條例》的配套立法，積極推進(jìn)飲用水源保護(hù)、大氣和固體廢物污染防治等地方性法規(guī)的修訂工作，完善配套政策措施。

　　據(jù)悉，新《條例》中涉及的自由裁量權(quán)在實(shí)際操作中如何拿捏，已引起了環(huán)保部門關(guān)注。如按日計(jì)罰中包含“法律法規(guī)規(guī)定的其他行為”。這里面的其他行為是指哪些行為，就存在環(huán)保部門執(zhí)法中的自由裁量權(quán)問(wèn)題，或者需要人大出臺(tái)細(xì)則解釋。又如“重點(diǎn)排污單位不公開或者不如實(shí)公開環(huán)境信息的”也可以實(shí)施按日計(jì)罰，這里面多長(zhǎng)時(shí)間不公開才屬于按日計(jì)罰范疇，整改時(shí)間是否納入等，都需要進(jìn)一步解釋。

　　此外，新《條例》中要求逐步開展和推行的“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”和“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”執(zhí)行起來(lái)也有待細(xì)化。有專家就建議，在當(dāng)前“先任命、再審計(jì)”占據(jù)主流的情況下，環(huán)保離任審計(jì)這種事后監(jiān)督要真正發(fā)揮作用，不但要有專門的審計(jì)隊(duì)伍、嚴(yán)格的審計(jì)程序以及具體的審計(jì)范圍、目標(biāo)，而且要強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。如果在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)落實(shí)環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制存在問(wèn)題，要依據(jù)相關(guān)規(guī)定終身予以追責(zé)。只有如此，環(huán)保離任審計(jì)才會(huì)成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“緊箍咒”。

標(biāo)簽：違法 排污