修訂后的環(huán)境保護法自2015年1月1日開始施行以來,既令人充滿期待,也讓人們感受到了“最嚴格制度”的威力；既遭遇了“法外執(zhí)法”的責難,也背負了加大經(jīng)濟下行壓力的罵名。

　　如何理性看待這部法律及其實施的效果?近日,全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任、中國環(huán)境資源法研究會副會長呂忠梅在接受《法制日報》記者采訪時指出,這部法律“長出了牙齒”,突破了“為城市立法、為企業(yè)立法、為污染立法”的窠臼,確立了“保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”的原則,推動建立基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式,建立多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系,完善了生態(tài)環(huán)境保護與環(huán)境污染防治的制度體系,增加了環(huán)境信息公開和公眾參與制度,強化了政府、企業(yè)、公民的義務與責任。

　　立法先行

　　制度的“籠子”日益細密

　　回顧歷史,我國從1979年就開始環(huán)境立法,迄今已有30多部法律,但種種事實表明,環(huán)境法的作用并沒有得到很好發(fā)揮。

　　呂忠梅直言,人們承受著空氣污染的“心肺之患”、水污染的“心腹之患”、食品安全的“心頭之患”,卻沒有感受到環(huán)境法的力量與權威。一些地方政府以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價追求GDP增長政績,環(huán)保部門經(jīng)常因“鼎力相助”而成為“有功之臣”。環(huán)保法備受詬病,被稱為“沒有牙齒的老虎”,環(huán)保部門甚至被戲稱為“不保護環(huán)境部門”。

　　針對體制機制不順、制度無法落地、實施困難等問題,新環(huán)保法通過明確政府、企業(yè)、個人的權利與義務,建立多元共治、社會參與的環(huán)境治理體制。同時,強化政府義務與責任、完善監(jiān)管制度,建立官員環(huán)境保護考核、公眾參與和公益訴訟制度、行政問責制度。體現(xiàn)了“用最嚴格的制度體系”保護生態(tài)環(huán)境的要求,讓環(huán)保法帶上了“高壓電”。

　　但由于新環(huán)保法被定位為環(huán)保領域的基礎性法律,不可能規(guī)定具體的操作性內(nèi)容。如何“輸電”“變電”,讓“高壓”發(fā)揮作用,顯得格外重要。

　　為了保證新環(huán)保法的實施,制定配套法規(guī)、規(guī)章、政策成為了首要任務。事實上,2015年的環(huán)保立法十分活躍,制定發(fā)布法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件85件。除了全國人大常委會通過修訂后的大氣污染防治法以外,國務院和國務院辦公廳、環(huán)保部、國家發(fā)改委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門共發(fā)布了84件部門規(guī)章和規(guī)范性文件。此外,環(huán)保部還與商務部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)綠色采購指南(試行)》,向社會推薦《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》等技術指南。這些規(guī)章和規(guī)范性文件的發(fā)布,把新環(huán)保法的“籠子”編織得更細,使以法治思維和法治方法保護生態(tài)環(huán)境的理念能夠真正落實。

　　針對法律只能規(guī)定行政問責,但黨委的環(huán)境保護責任不能寫入法律而被虛化的情況,中共中央全面深化改革領導小組研究了環(huán)境保護“黨政同責”問題并作出決定。2015年7月以來,中辦、國辦陸續(xù)發(fā)布了《環(huán)境保護督察方案(試行)》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》等系列文件,建立環(huán)境保護“黨政同責”制度,明確黨政領導干部對保護生態(tài)環(huán)境“同有職責”,在違反職責時“同樣承擔責任”并實施“終生追責”,進一步完善了“多元共治”體制機制,制度的“籠子”更加牢固。

　　從理論上看,黨的十八屆四中全會決定明確將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法治體系,解決了“黨政同責”從“事理”到“法理”、從“政策”到“法規(guī)”的問題。從制度設計上看,環(huán)境保護督察、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、自然資源資產(chǎn)負債表的編制與黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究之間具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。

　　“理論闡述與法規(guī)安排,形成了黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害終身追責制度。其中,建立環(huán)保督察工作機制是抓手,為嚴格落實環(huán)境保護主體責任、完善領導干部目標責任考核制度、追究領導責任和監(jiān)管責任奠定了基礎?！眳沃颐穼τ浾哒f。

　　嚴格執(zhí)法

　　治污的“棒子”初現(xiàn)威力

　　法律的生命在于實施,再細密的“籠子”,棄之不用也無異于紙上談兵。新環(huán)保法實施后,環(huán)保部依法行使按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、公開約談等多種執(zhí)法權力。鐵腕執(zhí)法,令人振奮。

　　2015年,由督政約談而興起的“部長喊你談話”一度成為流行語。

　　呂忠梅指出,盡管督政約談只是一種‘柔性’行政行為,對責任主體以誡勉和警示為主,但隨著“區(qū)域限批”“掛牌督辦”“媒體披露”等“硬性”措施的跟進,環(huán)保督政約談的“剛性”逐步顯現(xiàn)。

　　2015年3月,環(huán)保部以“嚴守生態(tài)保護紅線”為由,叫停了爭執(zhí)多年的金沙江小南海水電站。

　　2015年2月,山東省臨沂市被約談后,市政府決定對412家企業(yè)進行限期治理,57家企業(yè)停產(chǎn)治理,并對全市鋼鐵、焦化、水泥、電解鋁、平板玻璃等產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)中未經(jīng)環(huán)保審批的生產(chǎn)線,在取得環(huán)保部備案認可之前,一律依法停產(chǎn)整改,由此引發(fā)了社會及媒體高度關注,“新環(huán)保法是導致經(jīng)濟下行的原因,環(huán)境保護影響就業(yè)和民生”的聲音響起。

　　面對環(huán)保拖累經(jīng)濟發(fā)展的指責,環(huán)保部強勢回應,專門組織了對臨沂的調(diào)查,結果顯示:2015年1至5月,臨沂市一般公共預算收入120.9億元,增長12.8%,增幅列全省第二。污染治理不僅改善了大氣環(huán)境質(zhì)量,同時倒逼污染行業(yè)加快轉型步伐,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構,調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。

　　與此同時,環(huán)保部還專門就環(huán)保和經(jīng)濟運行之間的關系組織了調(diào)研,通過對浙江等地的實地調(diào)查,形成了《新常態(tài)下環(huán)境保護對經(jīng)濟的影響分析》報告,用事實進行說話。

　　“新環(huán)保法賦予了環(huán)保部門按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、公開約談等多種執(zhí)法權力,黨政同責也有了明確規(guī)定,制度的落地有賴于嚴格執(zhí)行,更有賴于對敢于以身試法者的嚴肅處理。”呂忠梅說。

　　2015年11月,環(huán)保部通報2014年度重點流域水污染防治專項規(guī)劃考核結果,點名通報流域考核不及格省份中水質(zhì)得分最低、不及格控制單元覆蓋全行政區(qū)的北京市朝陽區(qū)、天津市靜海縣等地區(qū),對于這些被通報的地區(qū),明確了暫停其新增主要水污染物排放建設項目環(huán)評審批的行政處理。

　　在多部門協(xié)同執(zhí)行下,黨政同責制度以具體實施方式“落地”。2015年9月14日,中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站通報,對河南駐馬店市平輿縣委書記王兆軍、縣長張懷德進行誡勉談話處理,對平輿縣副縣長楊荔給予行政記大過處分,對平輿縣環(huán)保局副局長胡超峰、平輿縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會副主任霍林分別給予行政降級處分。他們被處分的直接原因,是對環(huán)保部的約談表態(tài)未能落實。平輿縣領導是被追究環(huán)境責任的首個案例。隨后,紀委還通報了一批同類案件。紀委監(jiān)察追究,落實黨政同責、同時問責,成為了新環(huán)保法實施的“重武器”。

　　新環(huán)保法明確規(guī)定了企業(yè)在防治環(huán)境污染、保護生態(tài)環(huán)境方面的主體責任。加大處罰力度,提高違法成本是新環(huán)保法實施的一個“大棒”。

　　環(huán)保部部長陳吉寧在接受中外媒體采訪時說,截至2015年年底,全國范圍內(nèi)實施按日連續(xù)處罰案件7155件,罰款數(shù)額近5.69億元；實施查封、扣押案件4191件；實施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件3106件。各級環(huán)保部門下達行政處罰決定9.7萬份,罰款42.5億元。全國共檢查企業(yè)177余萬家次,查處各類違法企業(yè)19.1萬家,責令關停取締2萬家、停產(chǎn)3.4萬家,限期改正8.9萬家。移送行政拘留案件2079件,移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1685件。

　　建立機制

　　審判的“路子”更加暢通

　　“環(huán)境保護以行政機制為主是過去環(huán)保立法的基本思路,司法在環(huán)境保護方面發(fā)揮的作用非常有限。”呂忠梅在接受記者采訪時指出,新環(huán)保法完善了環(huán)境法律責任制度體系并建立了環(huán)境公益訴訟制度,為司法機關依法履職、保護環(huán)境提供了制度基礎。

　　為配合新環(huán)保法的實施,法院成立專門審判組織,檢察院積極推進提起公益訴訟試點,制定司法解釋和司法政策,建立司法機制、暢通審判渠道,司法的生態(tài)環(huán)境保護職能日益彰顯。

　　最高人民法院頒布《關于全面加強環(huán)境資源審判工作,為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》,加強頂層設計,提供政策指引。先后制定《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》,發(fā)布典型案例,統(tǒng)一裁判尺度。最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。

　　2014年6月,最高法院成立環(huán)境資源審判庭。截至2015年9月,全國共有24個省區(qū)市人民法院設立環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭共計456個。貴州等9個高級法院設立了環(huán)境資源審判庭,福建、貴州、江蘇、海南4省建立三級環(huán)境資源審判組織體系。

　　與此同時,環(huán)境公益訴訟也在積極穩(wěn)妥推進。

　　最高法院與民政部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)《關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》,為環(huán)境保護公益組織提起訴訟提供了便利。福建、云南、重慶、河北、江蘇等地法院推進與公安、檢察、環(huán)境資源行政執(zhí)法部門工作聯(lián)動,構建完善環(huán)境多元化糾紛解決機制,形成環(huán)境資源保護的合力。

　　一些地方法院積極探索建立與行政區(qū)劃適當分離的環(huán)境資源案件管轄制度。貴州高級法院院根據(jù)主要河流的流域范圍將全省劃分為四個生態(tài)司法保護板塊,由4個中級法院、5個基層法院對環(huán)境保護案件實行集中管轄。湖北、廣東、新疆兵團法院經(jīng)最高法院批準,確定部分中級法院就環(huán)境公益訴訟案件實行跨行政區(qū)劃集中管轄。福建、江蘇、貴州等地在全省三級法院全面實行環(huán)境資源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三合一”歸口審理模式,貴州清鎮(zhèn)、重慶萬州、山東蘭陵等地法院則實行包括執(zhí)行職能在內(nèi)的“四合一”模式。

　　2015年7月1日,全國人大常委會通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》。次日,最高人民檢察院正式發(fā)布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》,在北京、貴州、福建等13個省、自治區(qū)、直轄市的檢察院開展公益訴訟試點。截至2015年年底,檢察機關排查案件500多件,大部分通過訴前程序糾正行政機關違法或不依法履職保護生態(tài)環(huán)境,提起8件環(huán)境公益訴訟,已經(jīng)一審判決的兩件,檢察機關均勝訴。

　　2015年11月,最高人民法院召開第一次全國環(huán)境審判工作會議,對新環(huán)保法實施以來的環(huán)境審判工作進行回顧,分析環(huán)境審判工作面臨的新形勢、新任務、新挑戰(zhàn),明確了“以專門化助推環(huán)境資源審判工作,為加快推進生態(tài)文明建設提供更加有力的司法保障”的工作方向,確定了推進“審判機構專門化、審判機制專門化、審判程序專門化、審判理論專門化、審判隊伍專門化”的目標。

　　鼓勵支持

　　參與的“蓋子”大幅揭開

　　“生態(tài)環(huán)境保護關涉經(jīng)濟、政治、社會、文化等多個方面,環(huán)境問題也是科學技術、經(jīng)濟結構、發(fā)展方式、人民生活等綜合性問題,建設生態(tài)文明,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,離不開公眾參與?！眳沃颐氛f。

　　新環(huán)保法專設一章,規(guī)定信息公開與公眾參與,建立我國的環(huán)境保護公眾參與機制。完善的公眾參與需要賦予公民知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權,并需要有切實可行的參與程序。

　　2015年7月,環(huán)保部發(fā)布《環(huán)境保護公眾參與辦法》,根據(jù)我國環(huán)境保護公眾參與現(xiàn)狀,明確了公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利,強調(diào)依法、有序、自愿、便利的公眾參與原則,從實際出發(fā),明確了基本的程序性規(guī)則,為新環(huán)保法的實施提供了可操作的規(guī)范。一些地方環(huán)境保護主管部門也發(fā)布了引導民間組織參與環(huán)境保護的指導性意見。

　　與此同時,環(huán)保部大力推進政府環(huán)境信息公開,開通官方微信、微博,同時要求各級環(huán)保部門也建立起網(wǎng)站、微博、微信,鼓勵環(huán)保廳局長建立自己的微博與微信。

　　一些過去很難看到的信息在環(huán)保部的網(wǎng)站或其他媒體上公開。去年10月20日,環(huán)保部在網(wǎng)上公開東北環(huán)境保護督查中心對大連市的督查報告,要求大連市在2015年11月25日前,將整改方案報送環(huán)保部。因為污染治理設施不健全、超標排放、危險廢物非法處置環(huán)境問題較為突出,江蘇省無錫市市長被環(huán)保部約談……

　　各級法院大力推進司法信息公開,暢通案件受理渠道,明確主體資格,鼓勵社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟。選任人民陪審員,建立環(huán)境資源審判專家?guī)臁Ｉ暇W(wǎng)公開生效裁判文書,實行環(huán)境公益訴訟案件受理、調(diào)解情況公告制度,保障社會公眾的知情權。對重大案件實行庭審直播,及時發(fā)布環(huán)境資源審判信息,龍巖、漳州、南平、昆明、貴陽等地法院還建立了碳匯教育基地、公益林和生態(tài)示范園,加強法律法規(guī)宣傳,提高公眾生態(tài)文明意識。

　　一些環(huán)境保護公益組織積極參與,在環(huán)境影響評價、生態(tài)保護、監(jiān)督污染者、提起公益訴訟等方面發(fā)揮了重要作用。

　　據(jù)民政部門民間組織管理局統(tǒng)計,到2014年第三季度,我國符合提起環(huán)境公益訴訟資格的民間組織有700多家。

　　自新環(huán)保法實施以來,有9個社會組織提起的30余起環(huán)境公益訴訟被法院受理,其中保護古村落、保護生物多樣性等公益訴訟案件,都是首次由環(huán)境保護公益組織提出的。來源：法制網(wǎng)