關(guān)鍵詞：棉花；新常態(tài)；目標(biāo)價格；改革
一、引言
2014年5月，習(xí)近平總書記在河南考察時指出，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，要增強信心，從當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。認識新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，不僅是當(dāng)前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的總遵循。
棉花作為當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)中的一個典型品種，目前其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r具有一定的代表性。按照中央1號文件要求和國務(wù)院部署，2014年啟動新疆棉花目標(biāo)價格補貼試點。目標(biāo)價格政策是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價格的基礎(chǔ)上，釋放價格信號引導(dǎo)市場預(yù)期，通過差價補貼保護生產(chǎn)者利益的一項農(nóng)業(yè)支持政策[1],旨在保障農(nóng)民基本收益和充分發(fā)揮市場的決定性作用。如果2014年試點成功，目標(biāo)價格政策有可能成為我國棉花乃至整個農(nóng)產(chǎn)品支持政策中的常態(tài)性措施。那么在我國農(nóng)業(yè)正在進入新常態(tài)的大背景下，梳理過去，棉花產(chǎn)業(yè)正在面臨那些新常態(tài)性的變化，著眼當(dāng)下，近一年的目標(biāo)價格補貼試點狀況如何？展望未來，制度如何完善，才能趨利避害和順利拓展。本文將對此做深入分析，以期為我國棉花目標(biāo)價格改革提供有益的政策建議。
二、棉花產(chǎn)業(yè)面臨的新常態(tài)
自加入WTO以來，我國棉花的發(fā)展進入了一個快速發(fā)展的時期，我國成為了世界上最大的棉花消費國和進口國，向世界購買棉花向世界出口紡織品成為我國棉花產(chǎn)業(yè)和紡織產(chǎn)業(yè)的重要特征。但是近年來隨著國內(nèi)生產(chǎn)成本和人力成本的上升，世界經(jīng)濟發(fā)展趨緩，消費需求下降，以及政策調(diào)整的滯后，我國棉花產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)、消費、貿(mào)易以及政策支持上面臨一系列新常態(tài)性的變化。
1.立足整個國土資源布局棉花優(yōu)勢區(qū)域布局變得更加迫切
受比較優(yōu)勢影響，我國棉花種植優(yōu)勢區(qū)域逐步從黃河和長江流域棉區(qū)向新疆內(nèi)陸棉區(qū)轉(zhuǎn)移。從不同作物來看， 棉花是三大糧食平均總成本的2倍，人工成本的3.1倍，而凈利潤只有0.64倍。從不同區(qū)域來看，2013年新疆棉區(qū)總成本占黃河流域棉區(qū)和長江流域棉區(qū)平均總成本的89.0%人工成本上占57.4%，而新疆棉區(qū)的利潤達到了每畝610.5元，而黃河流域棉區(qū)和長江流域棉區(qū)每畝分別虧損668.11元和578.70元。
從播種面積來看，新疆內(nèi)陸棉區(qū)在全國中的比重逐步上漲，2013年播種面積占全國棉花播種面積的40.5%，比2004年增加了19.3個百分點，而黃河和長江流域棉區(qū)則下降了18.3個百分點。2014年隨著新疆棉花目標(biāo)價格補貼試點的推行，棉花臨儲政策的取消，內(nèi)地棉農(nóng)植棉意向進一步下降。從長期趨勢來看，黃河和長江流域種植棉花已經(jīng)缺乏比較效益，立足國土資源的大局，保障糧食安全，布局棉花優(yōu)勢區(qū)域?qū)⒆兊酶悠惹小?
2.立足“消費導(dǎo)向”開展生產(chǎn)，加快全產(chǎn)業(yè)消費結(jié)構(gòu)升級成為大勢所趨
經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級新常態(tài)下，棉花產(chǎn)業(yè)面臨的壓力逐步增加。全球經(jīng)濟需求疲軟情況下，紡織企業(yè)能否在科技進步、產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整、品牌建設(shè)、市場開拓以及效益提升等方面取得突破，將是其自身能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。2014年，對于多數(shù)紡企來說，面對高庫存和低消費已是不爭的事實。由于國內(nèi)原材料成本、人力成本上漲，與東南亞棉紡行業(yè)相比已無優(yōu)勢可言，所以未來產(chǎn)品結(jié)構(gòu)必須向高端產(chǎn)品轉(zhuǎn)移，隨之對紡織原料的要求也進一步提高。但是受種植及加工條件的約束，國內(nèi)棉花往往一致性差，“三絲”較多，不符合用棉企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。立足“消費導(dǎo)向”引導(dǎo)棉農(nóng)生產(chǎn)，加快機采棉推廣力度，提升育種、種植標(biāo)準(zhǔn)，加快全產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)型升級將是大勢所趨。
3.發(fā)揮市場決定性作用，完善價格形成機制成為必須修煉的內(nèi)功
臨時收儲政策意在穩(wěn)定棉花生產(chǎn)、經(jīng)營者和用棉企業(yè)市場預(yù)期，保護棉農(nóng)利益，保證市場供應(yīng)在穩(wěn)定，但實行下來也出現(xiàn)了一定的弊端，其中包括政府財政管理成本過大。臨時收儲政策曾經(jīng)對調(diào)動農(nóng)民種植積極性，保持棉花生產(chǎn)穩(wěn)定，保障農(nóng)民收入平穩(wěn)增長發(fā)揮了積極作用，但隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化，該政策使得價格“托底”信號顯著、價格“只漲不跌”預(yù)期日益增強，造成了市場價格信號扭曲，使得國內(nèi)外市場脫節(jié)、價格倒掛，進口壓力增大，形成了“國內(nèi)增產(chǎn)—國家增儲—進口增加—國家再增儲”的不利局面，既造成了國內(nèi)庫存積壓，也加劇了財政負擔(dān)加重和管理的成本。2014年一號文件提出，開展目標(biāo)價格改革試點，探索推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革。如何充分發(fā)揮市場決定性作用，合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競爭力和抗風(fēng)險能力，充分利用市場化操作，實現(xiàn)提質(zhì)增效，最終實現(xiàn)生產(chǎn)成本最小化和基本效益最大化。無論是農(nóng)戶還是企業(yè)，都是要修煉的內(nèi)功。
4.用好兩個市場兩種資源，增強國際競爭與合作是必須完善的外功
隨著棉花貿(mào)易和紡織品貿(mào)易全球的發(fā)展，棉花市場價格日趨國際化，國內(nèi)外市場價格變動更趨一致，在棉花電子盤交易推出以來，我國棉花市場的內(nèi)外聯(lián)動性顯著增強。近幾年以來，由于國內(nèi)棉花臨時收儲政策的影響，棉花收儲價格只漲不跌，造成內(nèi)外棉花價格價差進一步拉大，以2013年為例，2013年3128B級棉花與進口M級棉花到岸稅后價（滑準(zhǔn)稅下）的差距，從1月份的4200元/噸上升到11月的4600元/噸，企業(yè)以40%關(guān)稅稅率進口棉花到岸價格仍低于國內(nèi)市場價格。黨的十八屆三中全會提出的“堅持世界貿(mào)易體制規(guī)則，堅持雙邊、多邊、區(qū)域次區(qū)域開放合作”，隨著WTO和自貿(mào)區(qū)的推進，勢必將我國農(nóng)業(yè)置身于更加開放的國際環(huán)境中。對于棉花產(chǎn)業(yè)而言，面對兩個市場兩種資源已成不爭事實，但是如何提前發(fā)布市場信號、有效引導(dǎo)市場、主動應(yīng)對國際變化，在國際貿(mào)易中掌握主動權(quán)、話語權(quán)和定價權(quán)，仍是我國整個棉花產(chǎn)業(yè)必須要做的外部功課。
三、棉花產(chǎn)業(yè)目標(biāo)價格補貼政策實施情況
2014年，中國在新疆啟動棉花目標(biāo)價格試點。從試點工作開展以來，棉花市場價格、棉花補貼計劃取得了初步進展，但同時也出現(xiàn)了一些問題。
?。ㄒ唬┟藁ㄊ袌鰞r格從“政策市”向“預(yù)期市”轉(zhuǎn)變
棉花市場價格正在從臨時收儲托市價格走向市場價。過去，臨時收儲政策“調(diào)控價格”和“托底購銷”的效果明顯。從過去三個年度的籽棉收購價格來看，除了2011/2012年度出現(xiàn)先降后升的波動外，棉花收購價格基本保持在高位穩(wěn)定運行，2011-2013年籽棉收購價格分別為8.40元/公斤、8.74元/公斤和8.90元/公斤。從目前目標(biāo)價格實施的情況看，2014年9月1日起，發(fā)改委會同財政部、農(nóng)業(yè)部、中儲棉和棉花協(xié)會開展了棉花目標(biāo)價格監(jiān)測工作工作，監(jiān)測期為9月-11月底，共計3個月。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的監(jiān)測數(shù)據(jù)，9月-11月的籽棉收購價格分別為6.38、6.13和5.71元，籽棉收購價格逐步下降。從目前監(jiān)測數(shù)據(jù)與往年數(shù)據(jù)對比來看，隨著國家臨時收儲政策在棉花收購中的推出，棉花收購價格出現(xiàn)明顯的下滑，從過去的“政策市”逐步向市場的“預(yù)期市”轉(zhuǎn)變，從目前情況來看，棉花價格處于下降通道之中，并且會持續(xù)一段時間。
今后試點階段目標(biāo)價格水平的確定將采取生產(chǎn)成本加基本收益的方法，每年確定一次，以便根據(jù)試點情況變化及時調(diào)整，并在作物播種前公布，以向農(nóng)民和市場發(fā)出明確信號，引導(dǎo)農(nóng)民合理種植，安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
?。ǘ┟藁繕?biāo)價格補貼工作取得初步成效
目標(biāo)價格補貼以試點地區(qū)種植者為補貼對象，與作物實際種植面積或產(chǎn)量、銷售量掛鉤，遵循多種多補，不種不補原則。2014年新疆目標(biāo)價格補貼按照核實確認的棉花實際種植面積和籽棉交售量相結(jié)合的補貼方式，中央補貼資金的60%按面積補貼，40%按實際籽棉交售量補貼。目標(biāo)價格補貼的發(fā)放的基本流程分為三步，一是補貼方案制定。中央財政當(dāng)年12月底向自治區(qū)財政撥付補貼，次年1月上旬自治區(qū)形成統(tǒng)一的補貼方案，報目標(biāo)價格試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組及自治區(qū)政府審議。二是核算補貼信息。縣市農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門開展面積和產(chǎn)量等的核實，農(nóng)業(yè)部門發(fā)放種植證明，加工企業(yè)向交售棉花的生產(chǎn)者提供交售發(fā)票，政府部門根據(jù)實際情況審核補貼信息；三是補貼發(fā)放。采價期結(jié)束后，如果市場價格低于目標(biāo)價格，中央財政按照目標(biāo)價格與市場價格的差價和國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的產(chǎn)量，核定對每個試點省（區(qū)）的補貼總額，并將補貼額一次性撥付到試點地區(qū)。試點省區(qū)根據(jù)實際情況制定具體補貼辦法，負責(zé)將中央撥付的補貼資金及時、足額發(fā)放到種植者手中。
根據(jù)中國棉花信息網(wǎng)報道，截至12月19日，國家首批預(yù)撥到地方的35億元補貼資金中，已實際兌付31.38億元，兌付進度為94.4%。后續(xù)的國家補貼資金將于近期下?lián)艿轿?。新疆將?015年1月和2月分別公布面積部分補貼標(biāo)準(zhǔn)和交售量補貼標(biāo)準(zhǔn)。
（三）政策實施過程中存在的一些問題
1.補貼環(huán)節(jié)不完善，基礎(chǔ)操作工作待加強
2014年，按《新疆棉花目標(biāo)價格改革試點工作實施方案》規(guī)定，棉農(nóng)、植棉單位交售籽棉時要提供身份證和種植證明。由于是第一年試點，個別地區(qū)種植證明發(fā)放不及時，導(dǎo)致交售進度受到一定影響。另外，新疆存在大量的包地租地種植棉花的現(xiàn)象，但是實際的補貼并不能補給正在的種植者，租地人和承租人之間因為補貼問題尚存糾紛隱患。目標(biāo)價格涉及農(nóng)業(yè)、財政、統(tǒng)計、國土、司法等各個部門，工作較為復(fù)雜和繁瑣。
2.市場風(fēng)險加大 銀行貸款謹慎收購資金顯緊張
往年因為有臨時收儲政策，中儲棉直接收購，不存在資金的問題。如今軋花廠直接重回市場，市場風(fēng)險加大，銀行的抵押貸款也變得謹慎，特別是沒有農(nóng)發(fā)行貸款支持的一些企業(yè)出現(xiàn)了資金緊張的情況。
3. 巨災(zāi)風(fēng)險防范不夠，補償輔助措施不足
今年10月份新疆出現(xiàn)了雨雪天氣，給棉花的采摘帶來了一定的影響，對棉花的品級和質(zhì)量造成了損害，同時也成為后期價格下滑的重要原由之一。我國棉花目標(biāo)價格補貼目前是考慮正常的市場情況，倘若出現(xiàn)大的自然災(zāi)害，造成棉花的絕收等情況，那么目標(biāo)價格將如何補償，如何構(gòu)建保障農(nóng)民基本收益的安全網(wǎng)機制，尚待進一步探討和完善。
四、關(guān)于完善棉花目標(biāo)價格政策的幾點建議
1.明確政策目標(biāo)，增強市場導(dǎo)向作用
目標(biāo)價格實施的指導(dǎo)思想是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，合理引導(dǎo)生產(chǎn)、流通、消費，促進產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。根本目的是市場決定價格，政府不干預(yù)市場，同時保障種植者基本收益，生產(chǎn)者適當(dāng)承擔(dān)市場風(fēng)險。從市場決定價格這個目標(biāo)出發(fā)，改革的方向就是要劃分清楚市場和政府之間的關(guān)系，把實行信號的歸信號（由市場供求決定）、利益的歸利益（由政府補貼調(diào)節(jié)），讓市場在資源配置中真正發(fā)揮決定性作用。充分利用市場的價格機制引導(dǎo)棉花生產(chǎn)向優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，發(fā)揮競爭機制和評價機制實現(xiàn)“生產(chǎn)導(dǎo)向”向“消費導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，通過激勵機制和監(jiān)督機制，入庫公檢，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，最終真正發(fā)揮市場的供求機制，發(fā)揮市場的導(dǎo)向作用。
2.完善信息監(jiān)測體系，增強政府把控能力
無論是中國古代的賦稅制度改革，還當(dāng)今國內(nèi)外的制度變革，其成敗都與是否建立了公開、透明的信息監(jiān)測制度息息相關(guān)。目前棉花目標(biāo)價格補貼工作剛剛開始，在面積核實、交售量確定、等級劃分、票證發(fā)放、成本收益等方面尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)信息。未來如果要保持目標(biāo)價格補貼的有效運行，一是要建立全產(chǎn)業(yè)鏈信息流監(jiān)測體系。從生產(chǎn)者源頭到軋花長到紡織廠建立完整的信息監(jiān)測、處理、分析、預(yù)報和發(fā)布框架，通過對各環(huán)節(jié)實時信息流的智能分析，準(zhǔn)確把握市場的變化；二是對接全國統(tǒng)一、內(nèi)容完整、書面票證和電子網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合、高效運行的農(nóng)產(chǎn)品收購票證管理系統(tǒng)；三是要構(gòu)建國際市場信息監(jiān)測系統(tǒng)，及時把控國際市場棉花期貨價格和現(xiàn)貨價格變化。最終建立完善的信息監(jiān)測體系，為政府提高公共財政可支付能力、政府行政管控能力、助力農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營能力和國有企業(yè)服務(wù)能力奠定的良好的基礎(chǔ)。
3.積累試點經(jīng)驗，促進目標(biāo)價格改革可持續(xù)
世界棉花看中國，中國棉花看新疆。新疆是我國最重要的棉花主產(chǎn)區(qū)，新疆的試點具有典型性，也具有特殊性，新疆的某些做法，是否適用于其他地方，這個轉(zhuǎn)換機制也需要研究，這關(guān)系到未來政策拓展的過程中是否可以順利進行的問題。目前內(nèi)陸棉區(qū)沒有了臨時收儲政策，市場如何走，一直以來是普遍關(guān)心的問題。11月4日，國家發(fā)改委召開棉花目標(biāo)價格改革試點工作部際聯(lián)席會議，確定對內(nèi)地的山東、湖北等9省2014/15年度補貼額度為2000元/噸，以后每年度補貼額將根據(jù)新疆目標(biāo)價格補貼標(biāo)準(zhǔn)的60%測算，上限不超過2000元/噸。從發(fā)展的角度來看，當(dāng)前最重要的應(yīng)該還是在戰(zhàn)略上保持平常心，認真分析政策的優(yōu)劣，做好目標(biāo)價格試點總結(jié)工作，形成可推廣、可復(fù)制、可轉(zhuǎn)接的有效模式，實現(xiàn)試點地區(qū)和非試點地區(qū)的梯次演進，確保目標(biāo)價格改革的可持續(xù)。
4.理順產(chǎn)業(yè)鏈條， 創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控思路
《史記·貨殖列傳》載: 夫糶，二十病農(nóng)，九十病末，末病則財不出，農(nóng)病則草不辟矣。上不過八十，下不減三十，則農(nóng)末俱利。強調(diào)的是以區(qū)間調(diào)控的方式理論農(nóng)業(yè)和商業(yè)的關(guān)系，對今天目標(biāo)價格調(diào)控同樣具有借鑒意義。當(dāng)前目標(biāo)價格改革，對于農(nóng)戶而言，重要的是能夠拿到多少補貼以及獲得多少收益的問題；對于軋花廠，壓縮成本，提高規(guī)范化和市場化經(jīng)營是其生存的長遠之道；對于紡織企業(yè)而言，根據(jù)市場變化制定品牌戰(zhàn)略，開展有效合作、提升競爭力將是其發(fā)展的必由之路。傳統(tǒng)意義上的調(diào)控在調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控時機、調(diào)控方式上均存在模糊性、滯后性和單一性。而目標(biāo)價格改革之后，也需要我們把握新政策的機遇，在新常態(tài)下創(chuàng)新調(diào)控思路，理順產(chǎn)業(yè)鏈條關(guān)系，創(chuàng)造利益相關(guān)方良性互動的環(huán)境，才有助于政策改革的順利推行。
